作者：丁霞芬
农村污水治理PPP项目是补齐乡村生态短板、改善农村人居环境的重要载体，现阶段大量项目已进入常态化运营、中期评估及到期移交关键阶段。针对存量项目普遍存在的建设收尾不规范、运营质效偏低、绩效约束弱化、收益机制失衡、资金统筹不足、风险防控薄弱等突出问题，国务院办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号），为存量PPP项目提质增效、规范运行、风险化解提供了根本遵循。本文紧扣存量PPP专项新规核心要求，结合农村污水治理点多面广、布局分散、运维难度大、公益属性强的行业特点，系统剖析农村污水存量PPP项目管理短板，从分类施策治理、规范建设收尾、强化运营监管、健全绩效付费、统筹资金资源、严控契约风险、规范到期移交七个维度，构建全生命周期规范化管理体系，推动农村污水存量PPP项目从“重建设”向“重运维、提质效、防风险、可持续”转变，切实筑牢乡村生态振兴坚实屏障。
一、引言
通过PPP模式统筹推进县域农村生活污水治理，有效破解了农村环保基础设施投入不足、专业运维缺失、长效管护薄弱等难题，建成了一批覆盖乡镇、中心村、自然村的污水处理站、管网、提升泵站及配套设施，成为乡村人居环境整治提升的核心支撑。农村污水存量PPP项目具有合作周期长、公益属性强、运维点位分散、进水水质水量波动大、群众依赖性高、财政支出持续性强等显著特征，是PPP存量规范管理的重点领域。
随着PPP新机制落地实施，国家聚焦存量项目提质规范、风险化解、效能提升出台专项政策，《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》明确提出坚持分类施策、规范运行、提质增效、防范风险、平稳接续的总体原则，严禁变相新增隐性债务、强化按效付费刚性约束、压实各方主体责任、统筹资金政策资源、规范项目移交管理，全面提升项目运行质量效益，持续提高公共服务供给水平。当前，部分农村污水存量PPP项目仍存在建设遗留问题多、运营重形式轻实效、绩效评价流于表面、收益回报机制不合理、资金统筹衔接不畅、契约执行不规范等乱象，极易引发设施闲置停运、出水水质不达标、财政资金浪费、合同纠纷、公共服务断档等风险。
立足存量PPP新规要求，聚焦农村污水治理行业特性，开展存量项目系统性规范处置、常态化精细管理、长效化提质运营，是化解存量风险、提升公共服务质效、保障农村水环境持续改善的核心举措。
二、农村污水治理存量PPP项目现存突出问题
结合存量PPP专项规范实施要求及县域项目运行实际，当前农村污水存量PPP项目管理短板集中体现在建设、运营、绩效、资金、契约、移交六大层面，与国家存量规范管理要求存在明显差距。
（一）建设收尾不规范，遗留运维先天隐患
部分存量项目前期论证粗放，未结合农村人口流动、村落布局、排污特征精准匹配建设规模与工艺，存在管网覆盖冗余、处理设施规格超标、设备选型与实际工况不符等问题。项目建设阶段重进度、轻质量，隐蔽工程管控不严，部分管网存在渗漏、堵塞、接入不规范等质量缺陷，竣工资料、资产台账、运维档案不完善，项目验收流于形式，导致后期运维成本居高不下、设施运行不稳定，出现“建而不畅、运而不达”的问题。此外，由于城镇化率的提高，农村人口持续减少，存在污水处理规模偏大的情况，实际污水处理量远远达不到设计规模，造成污水处理设施闲置严重。同时，部分项目存在边建边改、擅自变更建设内容、超概算投资等不规范情形，不符合存量项目合规处置要求。
（二）运营管护质效偏低，重建轻管问题突出
农村污水治理点位分散、运维半径大、单站处理量小、运维成本高，部分社会资本重建设收益、轻运营服务，常态化管护机制缺失。存在污水处理设施空载、间歇性停运、管网清淤不及时、污泥处置不规范、在线监测设备闲置失灵等问题，出水水质达标率不稳定。同时，项目智慧化监管水平不足，远程预警、动态监控、全程溯源机制不完善，行业主管部门日常监管碎片化，难以实现全覆盖、常态化精准管控，公共服务供给质效不高。
（三）绩效评价体系虚化，按效付费刚性不足
多数存量项目早期绩效指标设置粗放、量化程度低，存在重建设指标、轻运营成效的问题，出水水质、设施完好率、故障处置时效、群众满意度、污泥合规处置等核心运营指标权重偏低。绩效评价流程不规范、考核频次不足、结果运用弱化，存在“优劣同付、常年全额付费”现象，绩效约束激励作用失效，未能落实新规“优绩优付、差绩扣付、失责停付”的核心要求，难以倒逼社会资本提升运维质量。
（四）收益机制单一失衡，资金统筹衔接不畅
农村污水治理属于公益性项目，自身经营性收入薄弱，存量项目主要依靠政府可行性缺口补助维持运营。部分项目回报机制设计不合理，未结合运维成本动态调整补贴标准，存在成本倒挂、收益失衡问题；同时，地方政府未统筹用好中央转移支付、地方自有资金等各类政策资源，存量项目资金保障衔接不足，部分项目出现付费滞后、资金缺口等问题，影响项目稳定运行。部分项目设置保底水量，与实际处理水量偏差较大，存在变相保底收益、固定回报等违规情形，暗藏隐性债务风险。
（五）契约管理不够规范，各类风险隐患凸显
部分项目合同条款约定模糊，风险分担机制权责不清，将村民排污管控、管网入户协调、水量波动等乡村特有风险过度转嫁政府方。双方契约意识不强，存在擅自变更合同约定、违规调整补贴标准、随意暂停运维、拖延付费等履约不规范行为，易引发合同纠纷、项目停摆、公共服务断档等次生风险。同时，项目中期评估机制落实不到位，长期运营中的成本变动、工况变化、政策调整等问题未能及时优化处置。
（六）移交筹备滞后，闭环管理尚未形成
部分临近合作期满的存量项目，未提前开展资产核查、隐患排除、档案梳理、资产评估等移交筹备工作，存在资产破损老化、运维资料缺失、台账不完善等问题。缺乏标准化移交流程和接续运维保障机制，极易出现到期资产交接混乱、服务衔接断层等问题，无法实现公共服务平稳接续。
三、基于存量PPP新规的规范管理核心路径
严格对标国办函〔2025〕84号文件规范要求，坚持问题导向、分类施策、合规治理、提质增效、风险可控、长效运行原则，聚焦农村污水存量PPP项目全生命周期，逐项落实规范管理举措，全面提升存量项目运营质效、健全长效管理机制。
（一）分类排查研判，夯实存量项目合规基础
按照新规 “分类施策、精准规范” 要求，全面开展农村污水存量 PPP 项目摸底排查，建立项目台账、问题清单、优化清单、责任清单、销号清单 “五单合一” 管理制度。对处于建设收尾、存在工程质量风险的项目，有序推进工程收尾、隐患治理、竣工验收、资产确权，同步搭建运营期绩效评价体系；对回报机制不规范、存在保底收益、变相兜底情形的项目，依法依规优化合同条款，构建以绩效结果为核心的付费机制，严守新增隐性债务红线；对运维停滞、服务质效偏低的项目，依托绩效监控结果督促社会资本提升运维效能，强化绩效约束；对确需解约调整的项目，严格履行法定程序，择优遴选优质主体接续运维，完善接续阶段绩效目标设置，防范项目烂尾、公共服务断档。
（二）规范建设闭环管理，彻底化解遗留隐患
严格落实存量项目建设规范化管理要求，全面梳理项目建设变更、工程量签证、概算调整等资料，规范变更审批流程，杜绝擅自调整建设内容、扩大建设规模、提高建设标准等违规行为。对管网渗漏、设备故障、工艺不匹配等遗留问题，组织专项治理，完善隐蔽工程档案、设备台账、竣工图纸等全套资料。健全项目资产管理制度，完成全部污水处理设施、管网、监测设备清查入账，明晰国有资产权属，严防国有资产流失，为后续运维、评估、移交筑牢基础。
（三）压实运营主体责任，全面提升公共服务质效
紧扣新规“提升运营专业化水平”要求，督促社会资本落实运维主体责任，建立“县域统筹、片区值守、村级联动”的常态化运维机制，严格执行日常巡查、管网清淤、设备检修、水质自检、污泥规范处置等制度，确保污水处理设施常态化稳定运行、出水持续达标。加快推进智慧监管赋能，搭建县域农村污水智慧运维平台，实现出水水质、设备运行、流量数据、故障预警全天候在线监测、全程溯源，杜绝人为停运、数据造假等违规行为。同时，联动乡镇、村集体开展源头治理，规范农户排污行为，从源头降低运维故障频次，提升治理实效。
（四）健全绩效评价体系，刚性落实按效付费
严格落实新规“强化绩效评价结果应用、挂钩政府付费”的硬性要求，按绩效评价结果及时按效付费，不得拖延竣工时间、延迟绩效评价。重构贴合农村污水治理实际的量化绩效指标体系，重点加大出水水质达标率、设施正常运行率、管网完好率、污泥合规处置、故障应急时效、群众满意度、成本管控成效等核心指标权重，弱化形式化、资料化指标。建立“月度动态监控、季度实地考核、年度综合总评”的常态化绩效机制，委托第三方机构开展独立评价，全程留存佐证资料、公开考核结果。严格落实绩效付费刚性约束，实行“优绩优付、差绩扣付、失责停付”，对考核不合格、运维失责的项目，依规扣减服务费、扣除履约保证金，持续倒逼社会资本提升运维专业化水平。
（五）多措并举开源节流，持续推动增效提质
依据国办函〔2025〕84 号文相关要求，立足农村生活污水治理点多面广、站点分散、运维成本偏高的行业特点，坚持开源节流，统筹工程优化与运营提质，依托全周期绩效管控实现项目长效平稳运行。一方面，有序推动项目瘦身健体，结合村庄实际污水产生量、人口变动趋势，科学甄别、压减非必要建设内容，从源头降低后续站点运维、管网管护投入；在依法合规、多方平等协商的前提下，合理优化投资回报率、资金折现率等收益指标，适度调整合作期限，平滑全周期财政支出压力，严守隐性债务管控底线。另一方面，着力提升农村污水治理综合效能，引导社会资本创新运维模式，推广站点集约化托管、远程在线监测等先进工艺技术，优化设施巡检、污泥处置、管网养护管理体系，提升项目专业化运营水平。项目实施机构同步完善绩效评价指标，将出水水质、设施完好率、运维能耗、农户满意度等纳入绩效体系，严格落实按效付费，以绩效结果作为服务费核算、合同动态优化的核心依据，充分激励社会资本挖掘项目增收潜力、盘活闲置资产，持续提升农村水环境治理成效。
（六）统筹资金政策资源，健全长效保障机制
按照新规“整合资金和政策资源、统筹支持存量项目运营”要求，统筹用好中央农村环境整治转移支付、地方财政自有资金、乡村振兴专项资金等各类资源，合理保障存量项目建设收尾和运营补贴支出，确保资金专款专用、规范高效使用。健全运维成本动态调整机制，结合电价、人工、药剂等市场价格波动，通过规范程序合理调整补贴标准，缓解企业成本倒挂压力。同时，积极挖掘项目经营潜力，探索尾水资源化利用、污泥资源化处置、站点附属资源利用等增收渠道，拓宽项目收益来源，优化项目收益结构，提升项目自我造血能力，减轻财政长期支出压力。
（七）强化契约履约管理，全面防控各类风险
严格落实新规契约管理要求，强化政府方与社会资本方契约精神，规范合同履约行为，杜绝随意变更合同、拖延付费、违规解约等行为。进一步细化风险分担机制，厘清政企权责边界，政府重点承担规划调整、政策变动、征地协调等公共风险，社会资本承担投融资、建设质量、运维服务、技术工艺等市场化风险，有效化解权责不对等、风险转嫁等问题。常态化开展项目中期评估，全面核查项目运营质效、财政支出压力、风险隐患、收益平衡情况，及时优化运维方案，动态化解长期运营风险，严防合同纠纷、逃废债、隐性债务等次生问题。
（八）规范到期移交管理，实现公共服务平稳接续
严格落实存量项目移交管理规定，建立“提前筹备、分步推进、规范交割、无缝接续”的移交机制，在项目合作期满前提前启动移交筹备工作。全面开展资产清查、设备检修、隐患排除、资产评估，完善项目建设、运维、绩效、设备档案等全套资料，确保移交资产完好、资料齐全、权属清晰。合作期满后，严格按照合同约定和规范流程开展现场交割、资产入账、手续办结，对未达到移交标准的项目责令限期完善、复核验收。完善接续运维机制，在同等条件下优先选聘优质运维主体，杜绝运维空档期，保障农村污水治理公共服务持续稳定供给。
四、健全保障体系，筑牢存量项目规范运行根基
（一）压实各方主体责任
严格落实地方政府主体责任、行业主管部门监管责任、实施机构日常管理责任、社会资本履约主体责任，构建“政府统筹、部门联动、企业主责、乡镇协同、群众监督”的多元共管格局。财政部门重点做好资金监管、绩效统筹、债务风险防控；生态环境、住建部门负责水质监管、设施运维、行业规范；属地乡镇负责基层协调、日常巡查、群众共治，形成上下联动、齐抓共管的工作合力。
（二）强化监督执纪问责
加大财政监督、行业监管、社会监督力度，常态化开展存量PPP项目专项督查，严厉打击运维敷衍、水质超标、资金挪用、履约失责等违规行为。建立信用惩戒机制，将社会资本违规违约行为纳入信用信息共享平台，实施联合惩戒，切实维护PPP市场秩序和公共利益。
（三）统筹新旧项目衔接
在政府投资计划编制、新项目谋划实施中，统筹衔接存量PPP项目运维需求、设施布局、治理标准，避免重复建设、资源浪费，实现新旧项目有序衔接、协同发力，持续完善县域农村污水治理体系。
五、结语
规范农村污水治理存量PPP项目建设运营，是落实国家存量PPP项目规范管理政策、防范化解财政金融风险、提升乡村生态治理质效、巩固人居环境整治成果的关键举措。立足国办函〔2025〕84号新规要求，农村污水存量PPP项目管理必须彻底转变“重建设、轻运营、重投入、轻绩效”的传统思维，以合规实施为基础、以提质增效为核心、以按效付费为抓手、以风险防控为底线、以长效运行为目标，全面规范项目全生命周期管理。通过系统化治理、精细化管控、常态化监管、长效化保障，切实解决存量项目突出问题，推动农村污水治理PPP项目规范、有序、可持续运行，持续改善农村水生态环境，为全面推进乡村振兴、建设和美乡村提供坚实生态保障。