作者：李安亚
引 言
近年来，政策性银行持续加大水利建设信贷投放。以农发行为例，截至“十四五”末，该行累计投放水利贷款近1.8万亿元，贷款余额突破1万亿元。水利部数据显示，2026年1—9月全国完成水利建设投资7950亿元，实施水利项目4.14万个，新开工重大水利工程28项、超过上年全年，全年有望连续第五年突破1万亿元。其中，“灌区贷”作为水利建设贷款的重点子产品，已成为地方灌区现代化改造最重要的融资渠道。当前正值“十五五”开局阶段，新一轮灌区现代化改造与农村水利建设进入集中实施期，灌区贷的信贷需求将持续释放。
2026年6月11日，人民银行安徽省分行联合省水利厅、省委金融办、省发展改革委、省财政厅、安徽金融监管局、安徽证监局等七部门正式印发《金融支持水利高质量发展行动方案》（皖银发〔2026〕47号，以下简称《行动方案》）。同日，省水利厅召开政策解读新闻发布会，人民银行安徽省分行副行长孟凡征、省水利厅副厅长储涛、农发行安徽省分行副行长项彩霞、交通银行安徽省分行副行长谢阳出席并回答记者提问。《行动方案》从扩大中长期信贷投放、推广权益抵质押融资、优化金融服务流程、拓宽多元融资渠道、健全风险防控体系五个方面提出系统性举措。
会上明确，水利项目公益属性强、投资周期长、收益来源有限，必须充分发挥金融资源配置作用，构建政府与市场协同发力的可持续发展长效机制。《行动方案》聚焦全域水患治理、全域现代水网、全域节水控水、全域幸福河湖、数字孪生水利五大重点领域，对符合条件的重点水利项目在资本金比例、贷款定价等方面给予差异化优惠，并推广“节水贷”“水权贷”“兴水贷”等专项金融产品。该方案的出台，标志着水利项目金融支持政策进入系统性、制度化新阶段，对灌区贷可研的编制逻辑产生了重要影响。除特别注明外，本文所引领导发言及数据均出自该场政策解读新闻发布会。
笔者参与了池州市多个灌区贷款可行性研究报告的编制工作。在实务中发现，灌区贷可研报告与传统水利工程可研报告在编制逻辑、内容侧重和审查重点上存在显著差异——传统可研回答“技术方案可不可行”，而灌区贷可研回答“贷款能不能还”。本文拟结合上述报告和《行动方案》政策精神，从结构性差异、银行审查维度、编制要点和趋势展望四个方面，系统梳理灌区贷可研的编制实务要点。
一、灌区贷可研与传统水利可研的结构性差异
传统灌区工程可研报告以《水利水电工程可行性研究报告编制规程》为框架，章节以水文、地质、工程布置、施工组织等技术核心为主。灌区贷可研报告须在保留上述内容的基础上，增加并强化两个核心章节：资金筹措与投资计划（明确项目资本金比例、银行贷款金额及分年度使用计划）；项目预期收益、成本及融资平衡情况（构建完整的“借-用-还”闭环分析）。
《行动方案》的出台进一步强化了这一差异。方案要求对符合条件的重点水利项目，鼓励通过银团贷款、联合贷款等方式提供大额、长期资金支持，并在资本金比例、贷款定价等方面给予差异化支持。这意味着可研编制中不仅要回答“贷款能不能还”，还要回答“是否符合差异化信贷政策的准入条件”。
二、银行审查的核心关注维度
基于实务经验和《行动方案》政策导向，银行在审查灌区贷可研时，重点关注以下八个维度：
（一）项目主体的合规性与承载能力
银行首先审查项目实施主体的合法性和财务承载能力。从实际案例看，实施主体多为地方国有水利投融资平台。银行要求审查法人治理结构是否健全、是否有与项目规模匹配的注册资本和资产规模、过往运营和信用记录等。
值得关注的是，政策解读会上特别指出，要“培育市场主体，指导各地因地制宜组建或明确水利工程投资建设运行管理一体化企业，加强水利项目全生命周期谋划，最大限度通过市场化方式筹措资金”。因此，项目实施主体的市场化运营能力和全生命周期管理能力，正在成为新的审查维度。
（二）资本金比例的合规性
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），水利类项目最低资本金比例为20%。实际案例中，青阳灌区贷项目资本金比例24.27%，东至灌区贷项目资本金比例20.95%，均满足最低要求。《行动方案》进一步明确，对符合条件的重点水利项目在资本金比例方面给予差异化支持，这意味着在政策框架下，部分项目可能适用更灵活的资本金安排。
值得关注的是，银行对资本金的审查已从“比例是否达标”转向“出资来源是否合规”，要求提供资本金到位的具体证明材料和出资计划。
（三）第一还款来源的充足性与稳定性
这是银行审查的重中之重。政策解读新闻发布会上，省水利厅副厅长储涛指出：“十四五”期间安徽累计完成水利投资2867亿元，位居全国第6；其中银行贷款526.5亿元，位居全国第3。“这些数字表明，金融信贷成为支撑我省水利建设的重要保障。”但水利项目因其公益属性，自身直接收益往往不足以覆盖贷款本息，因此还款来源的设计成为可研编制的核心命题。
从实际案例看，灌区贷的还款来源已从单一的灌溉收费，演进为以下五种成熟模式：
模式一：传统灌溉收入模式。以农田灌溉收费为核心，受制于农业水价偏低、收费率不高等问题，单独作为还款来源往往不足。政策解读会上明确，下一步将“推动建立健全反映水资源稀缺程度、供水成本、生态补偿成本的水利工程供水价格形成机制，完善用水权交易市场”，这将显著提升灌溉收入模式的可行性。
模式二：“灌区+产业”多元收益模式。青阳灌区贷项目构建了“标准化厂房租金+物流仓储租金+停车费+充电桩服务费+渔场养殖分红”的五元收入组合。各项参数均附来源依据。
模式三：水资源综合经营模式。临澧青山灌区项目创新采用“两池一库”融资路径，构建灌溉收入、原水供水、水力发电、水库租赁四大来源，累计投放贷款1.33亿元。
模式四：“灌区+农业产业”融合模式。安徽分行依托“灌区+农业产业”模式，批准贷款10亿元支持东至县灌区贷工程，形成“以水促农、以农哺水”的可持续投资机制。
模式五：权益抵质押融资模式（政策创新）。《行动方案》明确要求将供水收费权、水电收益权、用水权等“沉睡资产”转化为合格担保品，推广“节水贷”“水权贷”“兴水贷”等专项产品。其中，“兴水贷”是农发行安徽省分行联合省水利厅共同设立的水利专项信贷产品，“十五五”时期将持续推广运用。截至2026年5月末，农发行安徽省分行累计审批水利贷款1595亿元、投放974亿元，余额1013亿元；截至9月末，该行今年以来累计投放水利贷款135亿元，“兴水贷”持续放量。交通银行安徽省分行已通过水权质押方式，给予宿州、淮北等区域城乡供水项目融资支持。
银行对还款来源的审查要点包括三个层面：收入的合理性和可实现性（逐项核查单价是否与市场匹配、增长率是否与区域经济走势一致、负荷率是否审慎）；收入组合的分散化程度（多元收入偿债稳定性优于单一来源）；运营负荷率的审慎性（通常设定期初80%并逐步提升至100%）。
（四）本息覆盖率和偿贷备付率
银行最关注的量化指标如下：
本息覆盖率1.1意味着项目在贷款期内产生的净现金流是贷款本息总额的1.1倍。结合水利项目的公益属性和国有平台增信，银行通常可以接受；若低于1.0的监管底线或仅勉强达标，则偿债安全边际不足。需要注意的是，偿债指标应明确现金流口径，并与还款方式（等额本息/等额本金）、贷款期限结构相匹配；建议同步提供收入下降10%～20%、利率上浮等情景下的敏感性测算，以验证指标的稳健性。
政策层面，人民银行安徽省分行副行长孟凡征在发布会上介绍，央行创设的抵押补充贷款（PSL）利率为1.75%，已用于支持太湖县、巢湖市等多个水利项目。此外，支农支小再贷款、碳减排支持工具、科技创新和技术改造再贷款等结构性货币政策工具均可用于水利领域。这些低成本政策资金为降低项目融资成本提供了空间。
（五）收入增长机制的合理性
常见做法是设置每三年上调单价5%的租金增长率，依据为当地近三年GDP平均增长率，增长水平低于GDP增速，体现审慎原则。银行更关注增长假设的可验证性：租金、水费等增长参数应与区域产业规划、人口与灌溉面积变化趋势、价格主管部门调价机制相衔接，避免以“参数上调支撑覆盖倍数”的循环论证。对收入占比较高的单一品类，还应测算零增长情景下的偿债指标，确保增长不及预期时仍满足覆盖要求。
（六）项目资本金与银行贷款的使用匹配
银行关注建设期内资本金和贷款的使用时序是否合理，体现“资本金不过桥、贷款不置换资本金”的原则。可研中应编制分年度资金使用计划，将资本金到位节点、贷款提款计划与工程形象进度一一对应，并说明各年度还款安排与经营收入实现节奏的匹配情况。
（七）风险缓释措施
银行要求项目实施主体的担保能力、收益归集账户监管安排、地方政府支持性文件、极端情况应对预案及保险覆盖范围。《行动方案》进一步提出：政府性融资担保机构将水利项目纳入重点支持范围，降低担保费率、简化担保流程，推广“政银担”合作模式，并将水利设施纳入巨灾保险保障。可研编制中应增加巨灾保险、风险分担等制度安排分析。
（八）政策契合度与权益资产挖掘
这是《行动方案》出台后新增的重要审查维度。
一是项目与政策的契合度。银行将审查项目是否符合《行动方案》确定的五大重点领域：全域水患治理、全域现代水网、全域节水控水、全域幸福河湖、数字孪生水利。项目与政策的契合度，正成为影响贷款审批的重要因素。
二是权益资产的挖掘与量化。供水收费权、水电收益权、用水权等“沉睡资产”可转化为合格担保品。可研编制须增加水权价值评估内容，将沉睡资产转化为可计量的还款来源。
三是WOD模式的运用。方案明确支持水安全保障导向的开发项目，依托河湖生态资源发展滨水旅游、康养度假、水上运动等新兴水产业，实现“治水”与“兴业”收益闭环。这一模式为灌区贷可研提供了全新的收益设计思路。
三、可研编制的重点章节与常见问题
（一）核心章节的内容组织
综合说明——不仅是全文摘要，更应是银行初审的“门户”，须呈现项目总投资、资本金比例、贷款金额、还款来源构成、偿债覆盖率等核心指标。投资估算——按“工程费用+其他费+预备费+建设期利息”四类明细列示。资金筹措——明确资金来源结构、分年度使用计划和到账时间节点。项目收益与融资平衡——这是核心章节，须包含收入测算明细及依据、运营成本测算、还本付息计划表、现金流量表及资金平衡表、财务评价指标汇总、敏感性分析与压力测试。
新增“政策契合性”专节。鉴于《行动方案》已将政策契合度纳入审查维度，建议可研编制中增加专节说明项目与五大重点领域的对应关系、申请“节水贷”“水权贷”“兴水贷”等专项产品的基础条件，以及通过权益抵质押融资获取补充还款来源的可能性。特别是对于“全域节水控水”“数字孪生水利”等智能化程度较高的灌区项目，在可研中突出政策契合度将成为加分项。
（二）常见编制问题与优化建议
问题一：收入测算参数缺乏支撑依据。建议对每一类收入的单价、增长率、负荷率均标注来源。
问题二：还款来源过度集中。建议构建多元收益模式，可有效分散风险。同时，可结合《行动方案》政策，将供水收费权、用水权等权益纳入还款来源补充设计。
问题三：运营成本漏算。设备大修基金、管理费、税费等不可遗漏，冷链仓储项目须增加能耗敏感性分析。
问题四：建设期利息计算口径不一。统一采用“年中支用、整年计息”的简化算法。
问题五：未充分体现绿色金融属性。碳减排支持工具可投向清洁能源、大型水电等领域，技术改造再贷款已将小水电纳入支持范围。建议在可研中强化绿色效益量化分析，争取更优惠的融资条件。
问题六：忽视结构性货币政策工具的运用。PSL利率仅1.75%、支农支小再贷款可投向小微水利、碳减排支持工具可惠及水电项目。建议可研编制中明确项目可申请的政策性金融工具类型，降低融资成本预期。
四、灌区贷可研编制的逻辑框架
综合多个案例和《行动方案》政策精神，灌区贷可研报告的编制逻辑可归纳为“一个核心、三个支点、八项审查”：
一个核心：项目收益覆盖融资本息的“自平衡”能力。这是灌区贷可研区别于传统水利可研的根本所在——所有的技术方案最终都要服务于“能还款”这一核心命题。
三个支点：
1. 技术改造支点——灌区设施设备的提升改造解决“硬件短板”，提升灌溉保证率和农业产出效率。
2. 产业融合支点——将灌区改造与经营性产业打包，构建可持续收益模式。交通银行安徽省分行副行长谢阳在发布会上表示，将“积极探索WOD等创新模式，在重点生态区域综合治理以及绿色水经济发展上发挥交行作用”。
3. 政企协同支点——国有平台运营+政府政策保障+银行三级联动。农发行安徽省分行副行长项彩霞表示，将“持续深化政银企合作协同，加强与各市县人民政府、行业主管部门、企业的沟通，促成机制共研、信息共享、项目共谋、资金共管”。
八项审查：项目主体合规性、资本金比例、还款来源可靠性、偿债指标充足性、收入增长合理性、资金使用匹配性、风险缓释措施、政策契合度与权益资产挖掘。前七项是传统审查“必答题”，第八项是《行动方案》出台后的新增审查维度。
五、趋势展望
从《行动方案》政策解读新闻发布会释放的信号看，灌区贷可研编制面临以下趋势：
第一，收益模式从“单一补水”向“多元造血”加速转型。省水利厅副厅长储涛强调，要“用市场的逻辑想事、资本的力量谋事、平台的思维干事”，着力构建多元化水利投融资体系。未来纯粹依靠水费收入的项目将越来越难获批。
第二，“权益抵质押融资”全面推广。《行动方案》明确将供水收费权、水电收益权、用水权等“沉睡资产”转化为合格担保品，推广“节水贷”“水权贷”“兴水贷”等专项产品。交通银行安徽省分行已通过水权质押方式，给予宿州、淮北等区域城乡供水项目融资支持。可研编制须增加水权价值评估内容。
第三，多元融资渠道加速拓宽。银团贷款、联合贷款、企业债、公司债、专项债券、保险资金、公募REITs等多渠道并进。交通银行表示将“积极牵头组建银团贷款，满足水利项目建设的大额、长期资金需求”，并“积极探索水利基础设施公募REITs，实现资产投、建、管、退的良性循环”。
第四，WOD模式开启“治水+兴业”新路径。借鉴生态环境导向的开发经验，依托河湖生态资源发展滨水旅游、康养度假、水上运动等新兴水产业，实现“治水”与“兴业”收益闭环。
第五，贷款期限持续优化，偿债弹性增强。PSL利率仅1.75%，碳减排支持工具、支农支小再贷款均可投向水利领域。国家重大水利工程贷款最长可达45年。
第六，风险防控体系进一步健全。建立政府增信、担保分险、风险补偿“三位一体”风控体系，水利设施纳入巨灾保险保障，推广“政银担”合作模式。
第七，“十五五”水利投资窗口期全面开启。省水利厅副厅长储涛介绍，“十五五”时期将推进长江干流治理、淮河行蓄洪区建设、引江济淮二期、淠史杭灌区现代化改造、新建江巷大型灌区等重大工程。农发行安徽省分行今年以来累计投放水利贷款135亿元（截至2026年9月末），全行贷款余额达8038亿元、居农发行系统省级分行前三。巨大的投资规模意味着广阔的灌区贷市场空间。
六、结语
灌区贷可研报告不是传统水利可研的简单升级版，而是一个面向银行信贷审批的“说明书”与“论证书”。成功的灌区贷可研需做到“三个打通”：打通技术方案与收益模式的逻辑链，打通项目建设与产业运营的时间链，打通政策支持与市场化运作的融合链。
尤为重要的是，《金融支持水利高质量发展行动方案》的出台，为灌区贷项目提供了系统性政策保障——从权益抵质押融资到多元渠道拓宽，从WOD模式创新到风险防控体系完善，政策工具空前丰富。编制人员须及时跟进政策动态，将政策红利转化为可研报告中的实质性支撑内容，方能编制出既通过行政审批、又满足银行风控要求、还能充分享受政策优惠的高质量灌区贷可研报告。当前政策窗口与“十五五”投资需求叠加，早谋划、早储备、早申报的项目，将在信贷资源配置中占得先机。